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06. Januar 2014

Wie die Schweiz bisher die Einwanderung regelte

Wann in den letzten 100 Jahren nahm die Zuwanderung in die Schweiz markant zu? Und wie steuerte die Schweiz vor Einführung des Personenfreizügigkeitsabkommens die Immigration?

2002 führte die Schweiz nach längeren Verhandlungen mit der Europäischen Union (EU) die Personenfreizügigkeit ein, in den ersten Jahren aber noch mit der Ventilklausel, die unter bestimmten Umständen noch immer aktiviert werden kann. Der tendenziell zunehmende Einwanderungsstrom seit 2007 – jedes Jahr weit über 50'000, 2008 gut 100'000, 2013 über 80'000 Menschen – in ein Land mit einem Anteil der ausländischen Bevölkerung von derzeit rund 23% (2000 noch 20,9%) wirft zwei Fragen auf:

1. Wie aussergewöhnlich nimmt sich der aktuelle Anstieg im Vergleich mit einzelnen Epochen des 20. Jahrhunderts überhaupt aus?

2. Mit welchen Gesetzen regulierte die Schweiz vor dem Personenfreizügigkeitsabkommen die Immigration, und war sie damit im Rückblick erfolgreich?

1. WIR BEFINDEN UNS SCHON IN DER DRITTEN IMMIGRATIONSPHASE
Betrachtet man die folgende Statistik mit der Entwicklung des Anteils an ausländischer Wohnbevölkerung seit 1900 (unter Berücksichtigung ihrer Herkunft), so fällt auf, dass das heutige Wachstum keinen einzigartigen Platz in der Geschichte einnimmt. Es gab früher bereits mehrere Jahre oder Jahrzehnte mit starkem Anstieg der zugewanderten Wohnbevölkerung, seit der Mitte des 20. Jahrhunderts auch schon zwei Phasen mit prozentual ebenso markantem Zuwachs. Auf der anderen Seite muss festgehalten werden, dass die Einwanderung in dieser Dimension einmalig werden könnte, sollte sie noch einige Jahre auf dem aktuellen Niveau verharren.

Ausländische Wohnbevölkerung der Schweiz seit 1900
Die ausländische Wohnbevölkerung der Schweiz seit 1900. (Quelle: BfS)

Von 1900 bis 1910 stieg die Zahl der in der Schweiz niedergelassenen Ausländer von gut 400'000 auf rund 600'000, eine Steigerung von nahezu 50%.

In den drei Jahrzehnten von 1910 bis 1940, vor und während der Kriegszeiten, nahm sie um fast 60% ab.

Schneller als zu Beginn des 20. Jahrhunderts wuchs die ausländische Wohnbevölkerung in der ersten Wirtschaftsblüte nach dem Zweiten Weltkrieg: Zwischen dem Beginn der 1950er- und der 1970er-Jahre legte sie von gut 250'000 auf leicht über 1,1 Millionen zu. Eine Vervierfachung, oder pro Jahrzehnt eine Verdoppelung.

Im folgenden Jahrzehnt (1971 bis 1981) ging sie um knapp 200'000 auf unter eine Million zurück. Die meisten Experten sehen den Grund nicht in der Schwarzenbach-Initiative (1970) oder neuen Einwanderungsregeln, sondern schlicht in der in ganz Europa herrschenden Rezession.

Von 1981 bis 1995 wuchs die ausländische Wohnbevölkerung in einer weiteren wirtschaftlichen Boomphase um rund 55%, von unter 1'000'000 auf über 1'500'000.

Nach einer kleinen Delle der Jahre 2000 und 2001 begann sie wieder zu wachsen, ab 2007 markant.

2. DIE WIRTSCHAFTLICHE SITUATION IST ENTSCHEIDENDER ALS DIE IMMIGRATIONSGESETZE
Analysiert man die früheren staatlichen Regulierungen, mit denen die Schweiz die Zuwanderung steuern wollte, und vergleicht sie mit der Zu- oder Abnahme der ausländischen Wohnbevölkerung, so liegt am Schluss das Fazit nahe: Im Vergleich mit den Immigrationsgesetzen erwies sich bisher die zur jeweiligen Zeit herrschende wirtschaftliche Lage im Herkunfts- sowie im Zielland (Schweiz) klar als massgeblicher für den Entscheid zur Migration.

a) Bis 1931 kannte die Schweiz keine ausformulierte Gesetzgebung zur Aufnahme respektive Niederlassung von Ausländern im Inland.

b) Ab 1931 gab das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG) grundsätzlich einen Rahmen mit groben Zielen vor, der dem Bundesrat in der praktischen Gestaltung grosszügigen Freiraum zugestand. Bei Bedarf an Arbeitskräften in der Wirtschaft gab er sich grosszügig, die Haltung war liberal.

c) Aufgrund der starken Zuwanderung in den 1960er-Jahren begann der Bund die Einwanderung deutlich strenger zu handhaben. Allerdings nicht über ein neues Gesetz, sondern pragmatisch auf dem Verordnungsweg: Hauptsächlich galt nun pro Betrieb eine Regel mit einem maximal zulässigen Anteil an ausländischen Werktätigen, der nicht überschritten werden durfte.

d) Auch weil sich die Verordnungen nur teilweise eindämmend auswirkten, ging der Bundesrat 1970 zu einer generellen Begrenzung aller neu einreisenden erwerbstätigen Ausländer(innen) pro Jahr über. Die Regulierung hatte erstmals klar keinen direkten Bezug zur Situation im jeweiligen Unternehmen mehr.

e) In der Blütezeit der 1980er-Jahre vermochte auch das neu ausgebildete Modell mit den drei Kreisen den Zustrom an Arbeitskräften für die (anstellungsfreudigen) Firmen kaum mehr zu zügeln.

f) Ab 1991 (bis 1998) gewährte der Bund die Einwanderungs- und Niederlassungsbewilligungen nur noch auf der Basis einer Unterscheidung: Die erste Gruppe umfasste problemloser einreisende Angehörige aus Ländern der Europäischen Union (EU) sowie der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA), die zweite Gruppe alle anderen. Im Grundsatz gilt diese Unterteilung im Übrigen bis heute.

g) Mitte 1999 wurde das bilaterale Abkommen über die Anwendung - mit spezifischer Anpassung - der Freizügigkeit, welche die EU bereits kannte, durch die Schweiz verabschiedet. 2002 trat es in Kraft. Seither kann nach den ersten Jahren mit Klauseln und mit anfänglicher Ausnahme neu zum EU-Raum zählender Staaten die Einreise und Niederlassung von Ausländern aus dem EU-Raum nicht mehr verhindert werden, sofern sie eine Stelle in der Schweiz in Aussicht haben. Diese Einschränkung gilt sonst zwischen EU-Ländern nicht in dieser Form. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass diese Steuerung den Bedürfnissen der Wirtschaft nahekommt, bei wirtschaftlich solider Entwicklung der Schweiz und gleichzeitiger Krise in vielen EU-Ländern aber ein respektabler Zuwachs der Bevölkerung von jährlich bis zu (gut) einem Prozent resultiert.

Autor: Reto Meisser